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I. Vorbemerkung
II. Methoden des
Kapazitätsabbaus
1.
Gesetzliche Festlegung der Zielkapazitäten (Berlin)
2.
Vorgabe von Einsparvolumen (Hessen und Niedersachsen)
3.
Schließung von Studiengängen
4.
Stellenverlagerungen und Ausgliederung von Betriebseinheiten
5.
Änderungen des Ausbildungs- bzw. des Kapazitätsrechts
a)
Änderung des Ausbildungsrechts
b)
Änderungen des Kapazitätsrechts
III.
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
1.
Abbau von Hochschulkapazitäten grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig
2.
Anforderung an die Rechtmäßigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
a)
Begründungszwang
b)
Anhörungsrechte
c)
Der materielle Abwägungsvorgang
d)
Abstimmungsgebot mit anderen Ländern, wenn entsprechende Studiengänge nicht
in allen Bundesländern vorhanden sind
IV.
Rechtsschutz gegen den Abbau von Hochschulkapazitäten
I.
Vorbemerkung
Die
angespannte Haushaltslage bei Bund und Ländern hat seit Ende der 80er Jahre
zu erheblichen Einsparungen in den medizinischen Studiengängen geführt.
Während Anfang der 80er Jahre vorwiegend Lehramtsstudiengänge abgebaut wurden1 begann 1987/88, ausgehend von Nordrhein-Westfalen, der
Abbau von Ausbildungskapazitäten in den medizinischen Studiengängen2 . Den Statistiken der ZVS ist zu entnehmen, daß im
Studienjahr 1987/88 im Studiengang Humanmedizin 11.507 Studienplätze allein
in den alten Bundesländern angeboten wurden, während dies im Studienjahr
1998/99 unter Einschluß der neuen Länder (nur) noch 10.546 Studienplätze
waren. Im Studiengang Zahnmedizin hat sich die Zahl der Studienplätze im
Studienjahr 1987/88 von 2084 auf 1943 im Studienjahr 1998/99 vermindert. Lediglich
im Studiengang Tiermedizin ist in diesem Zeitraum eine leichte Erhöhung von
892 Studienplätzen im Studienjahr 1987/88 auf 1.051 Studienplätze im
Studienjahr 1998/99 zu konstatieren, die vor allem auf die tiermedizinischen
Ausbildungsstätten an der Universität Leipzig sowie an der
Humboldt-Universität Berlin zurückzuführen ist (wobei zwischenzeitlich die
veterinärmedizinische Fakultät der Humboldt-Universität Berlin in die
entsprechende Fakultät der FU Berlin eingegliedert wurde). Somit stehen heute
in Gesamtdeutschland in medizin und Zahnmedizin erheblich weniger
Studienplätze zur Verfügung als vor zehn Jahren allein in den "alten
Ländern". Dieser Abbau von Studienplatzkapazitäten wird weitergehen.
Dieser
Kapazitätsabbau, der z.B. in Nordrhein-Westfalen zur Herabsetzung der
Studienplatzzahlen von 40 % in der Humanmedizin bzw. 34,2 % in der
Zahnmedizin führte3, blieb zunächst weitgehend
unbemerkt, da in der gleichen Zeit einerseits die Bewerberzahlen für
Humanmedizin und Zahnmedizin sanken, vor allem aber das Studienplatzangebot
in den neuen Bundesländern durch "eigene" Bewerber aus den neuen
Bundesländern nicht ausgeschöpft wurde4, so daß
in großem Umfang westdeutsche Bewerber an ostdeutsche Hochschulen verteilt
wurden.
Der
Abbau der Ausbildungskapazitäten in den medizinischen Studiengängen erfolgte
vor allem durch Stellenabbau oder Stellenverlagerungen (wie in
Nordrhein-Westfalen)5 , durch Änderung des
Ausbildungsrechtes (so wurden im Studiengang Humanmedizin drei weitere
Pflichtseminare eingeführt)6, durch Änderungen
des Kapazitätsrechtes (Änderung des Krankenversorgungsabzuges in § 9 Abs. 3
Ziff. 3 c KapVO7 sowie Einführung eines § 21 a
KiiV0 zur Nichtberücksichtigung von Stellen)8 und
durch Schließung von Studiengängen (so der Studiengang Zahnmedizin an der
Universität Rostock)9.
Neuerdings
erfolgt der Abbau von Ausbildungskapazitäten vor allem durch Vorgabe von
Einsparvolumina (so insbesondere in Hamburg, Hessen und Niedersachsen)10 sowie durch die gesetzliche Festlegung der
Zielkapazitäten (so in Berlin).
In
Berlin wurde durch das Gesetz über die Neuordnung der Zahnmedizin an den
Universitäten des Landes Berlin (Neuordnungsgesetz Zahnmedizin - NOGZ -)11 die jährliche Gesamtkapazität im Studiengang
Zahnmedizin an der FU Berlin und an der Humboldt-Universität auf jeweils 80
Studienplätze festgesetzt. Im Studiengang Humanmedizin wurde der Abbau der
Ausbildungskapazitäten durch das Gesetz über die Neuordnung der
Hochschulmedizin in Berlin (UniMedG) geregelt12.
Ziel dieses Gesetzes ist, die Organisation der Hochschulkliniken neu zu
ordnen, so daß künftig im Studiengang Humanmedizin nur noch 600
Studienanfänger jährlich aufgenommen werden können, davon 400 an der
Humboldt-Universität und 200 an der FU Berlin. Dies bedeutet annähernd eine
Halbierung der früheren Ausbildungskapazität13.
Schließlich wurde durch das Gesetz zur Fusion der Fachbereiche
Veterinärmedizin, Lebensmitteltechnologie und Agrarwissenschaften in Berlin
(Fusionsgesetz -FusG -)14 mit Wirkung vom 1. 10.
1992 die beiden bisherigen Fachbereiche Veterinärmedizin der FU Berlin und
der Humboldt-Universität der FU Berlin zugeordnet und eine jährliche
Aufnahmekapazität von 200 Studienplätzen festgelegt15,
durch das Haushaltsstrukturgesetz 199616 wurde
die Ausbildungskapazität weiter von 200 Studienplätzen auf 150 Studienplätzen
gesenkt.
Die
Aktivitäten des Berliner Gesetzgebers haben bereits zu 2 Kammerbeschlüssen
des BVerfG geführt. Zunächst einmal hatte das VG Berlin wegen der von ihm
vertretenen Rechtsmeinung, daß § 9 Abs. 2, Abs. 3 Uni-MedG gegen die
Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG verstößt und deshalb verfassungswidrig
ist17 das BVerfG angerufen. Das BVerfG (2.
Kammer des Ersten Senats) hat in einem kaum nachvollziehbaren Beschluß vom
10. 3. 199918 die Auffassung vertreten, daß das
vorlegende Gericht nach seinen Rechtsausführungen nicht einmal von der
Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt sei, da es nur den Entstehungsprozeß
des Gesetzes kritisiere, was jedoch unzureichend sei; die Vorlage sei deshalb
unzulässig19. Im übrigen führt das BVerfG aus,
daß es bereits in der Numerus clausus-Entscheidung20
darauf hingewiesen habe, daß nur bei einer evidenten Verletzung des
Verfassungsauftrags zur Schaffung ausreichender Ausbildungskapazitäten die
Herleitung eines individuell einklagbaren Anspruchs auf Schaffung von
Studienplätzen überhaupt in Betracht kommen könnte, so daß "in diesem
Punkt besonders eingehende Darlegungen erforderlich gewesen" wären.
Auch die
FU Berlin hatte gegen die Verminderung der Ausbildungskapazität im
Studiengang Tiermedizin von 200 auf 150 Studienplätzen Verfassungsbeschwerde
erhoben. Diese Verfassungsbeschwerde hat das BVerfG (l. Kammer des Ersten
Senats) ebenfalls nicht zur Entscheidung angenommen21.
Im Hinblick auf die Rüge des Art. 12 Abs. 1 GG durch die FU Berlin wird
erneut betont, daß verfassungsrechtliche Konsequenzen erst bei evidenter
Verletzung des Verfassungsauftrages auf Bereitstellung ausreichender
Ausbildungskapazitäten in Betracht komme und daß zu einer derartigen
Verletzung der Beschwerdeführerin nichts vo bracht worden und auch sonst
nichts ersichtlich sei.
Eine
weitere "Qualität des Kapazitätsabbaus" bahnt sich an aufgrund der
geplanten Änderung des Kapazitätsrechtes. Nach einem Beschluß des
Unterausschusses "Vergabeverordnung" der ZVS soll Art. 7 des
Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. März 199222 Wie folgt geändert werden:
- Art. 7
Abs. 2:
"Die
Zulassungszahlen sind so festzusetzen, daß nach Maßgabe der
haushaltsrechtlichen Vorgaben und unter Berücksichtigung der räumlichen und
fachspezifischen Gegebenheiten eine erschöpfenden Nutzung der
Ausbildungskapazität erreicht wird ...".
- nach
Art. 7 Abs. 3 StV wird folgender neuer Absatz 4 eingefügt:
"Die
Ermittlung der jährlichen Aufnahmekapazität kann auch in der Weise erfolgen,
daß einem ausgewiesenen Budget für die Lehre und den Bedarf der Forschung ein
Kostennormwert, der die Kosten für die ordnungsgemäße Ausbildung eines
Studenten in dem jeweiligen Studiengang festlegt, gegenübergestellt wird; im
übrigen gilt Abs. 3."
Dies
bedeutet, daß mit den "Kostennormwerten" die Kapazitätsberechnung
von der bisherigen Eingabegröße "Stelle" auf die globalere
Meßeinheit "Geld" umgestellt wird mit der weiteren Folge, daß die
Ausbildungskapazität sich im wesentlichen nach den haushaltsrechtlichen
Vorgaben zu richten hat. Dies wird zu einer massiven Einschränkung des
Rechtsschutzes führen. Ob sich diese Einschränkung des Rechtsschutzes mit
Hilfe des BVerfG verhindern läßt, erscheint nach den beiden oben genannten
Beschlüssen fraglich23. Die vorliegende
Abhandlung beschäftigt sich ausschließlich mit dem Kapazitätsabbau im
Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG, während bei organisationsrechtlichen,
wissenschaftsrechtlichen, kooperationsrechtlichen und beamtenrechtlichen
Aspekten auf die Arbeiten von Karpen, Hufeld und Klöver24
verwiesen werden kann.
II.
Herkömmliche Methoden der Kapazitätsverminderung
1.
Stellenverlagerungen und Ausgliederung von Betriebseinheiten
a.) In
Nordrhein-Westfalen wurde durch § 7 Abs. 9 Satz 1 c des Haushaltsgesetzes
198825 i.d.F. des Art. IV des Gesetzes über
Änderungen im Hochschulbereich26 der Minister
für Wissenschaft und Forschung ermächtigt, mit Einwilligung des
Finanzministers Stellen für wissenschaftliches Personal aus den Lehreinheiten
Vorklinische Medizin und Zahnmedizin in Stellen anderer Wertigkeit
umzuwandeln und in die Informatik umzusetzen. In der Folgezeit wurden die
entsprechenden Stellenumwidmungen in Form verschiedener Erlasse vorgenommen27. Die nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte
vertraten durchweg die Auffassung, daß das aus Art. 12 Abs. 1 GG folgende
Teilhaberecht durch das Konzept "Medizinkonzentration" des
Ministers für Wissenschaft und Forschung nicht verletzt worden sei. Diese
Rechtsprechung mag begünstigt worden sein durch einen schon fast dramatischen
Rückgang der Nachfrage nach medizinischen Studienplätzen.
b.)
Außerhalb Nordrhein-Westfalens ist die Rechtsprechung bei der Prüfung von
Stellenverlagerungen wesentlich kritischer. Die Rechtsprechung hat insoweit
strenge Anforderungen entwickelt und wendet diese auch auf Stellenkürzungen
an, die nicht mit einem planmäßigen Abbau von Studienplatzkapazitäten in
Verbindung stehen.28 Die Wissenschaftsverwaltung
muß für kapazitätsreduzierende Stellenverlagerungen und Stellenreduzierungen
sachliche Gründe darlegen und eine sorgfältige Planung nachweisen. Der
Hochschule kommt zwar grundsätzlich eine wissenschaftliche
Gestaltungsfreiheit zu, die sie auch zu einer ihren Vorstellungen
entsprechenden Organisation der Lehre berechtigt. Eine sachgemäße Ausübung
dieses Ermessens setzt aber voraus, daß bei Stellenverlagerungen
Kapazitätsverminderung soweit wie möglich vermieden und vermeidbare
Kapazitätsverluste jedenfalls nachprüfbar begründet werden29.
Ist die Stellenverlagerung bzw. Stellenreduzierung nicht von vornherein mit
einer Begründung versehen, die die maßgeblichen Gesichtspunkte deutlich
macht, so können diese Begründungslücken oder -fehler den Schluß nahelegen,
daß das Gebot der erschöpfenden Kapazitätsauslastung verletzt wurde. Bei
ordnungsgemäßer Begründung der Stellenverlagerung wird diese von den
Verwaltungsgerichten trotz der damit verbundenen Kapazitätsverminderung
anerkannt30. Höchstrichterlich ist allerdings
noch nicht geklärt, unter welchen Voraussetzungen Stellenverlagerungen und
Stellenstreichungen möglich sind31 .
Besonders
kritisch ist die Rechtsprechung, wenn Stellen von der Lehreinheit
Vorklinische Medizin in die Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin
umgewidmet werden. Stellen, die der Lehreinheit Vorklinische Medizin zur
Verfügung stehen, sind gern. § 8 KapVO unmittelbar kapazitätsrelevant. Die
zur Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin gehörenden Stellen sind jedoch
gern. § 7 Abs. 3 KapVO kapazitätsrechtlich neutral. Dies hat zur Folge, daß
eine Umwidmung einer Stelle von der Lehreinheit Vorklinische Medizin in die
Lehreinheit Klinisch-Theoretische Medizin zu einer Verminderung der
Ausbildungskapazität im Studiengang Humanmedizin führt, ohne daß in einem
anderen Studiengang sich die Ausbildungskapazität erhöht. Die Rechtsprechung
verlangt bei einer derartigen Stellenverlagerung die Darlegung sachlicher
Gründe durch die Wissenschaftsverwaltung, ..wobei eine sorgfältige Planung
mit einer auf die einzelne Stelle bezogene Abwägung der Aufgaben der
Hochschule in Forschung, Lehre und Studium einerseits sowie der Rechte der
Studienbewerber andererseits nachzuweisen ist32.
Entsprechendes gilt bei einem Stellenabbau (keine Stellenverlagerung), der zu
einer Absenkung der Ausbildungskapazitäten in dem betreffenden Studiengang
führt33.
c.) Die
Rechtsprechung hat weiterhin auch die Ausgliederung ganzer Betriebseinheiten
nicht akzeptiert. Das VG Karlsruhe34 hat die
Ausgliederung des biochemischen Instituts aus der Vorklinik und die Bildung
einer sogenannten "kleinen Lehreinheit an der Universität Heidelberg
kapazitätsrechtlich nicht anerkannt. Die Bildung von Lehreinheiten gehört zu
den in der KapVO nicht abschließend geregelten und von den
kapazitätsbestimmenden Stellen je nach den örtlichen Gegebenheiten in eigener
Entscheidungszuständigkeit zu beantwortenden Fragen. Diese seien daher in
ihrer Entscheidung frei, soweit sie nicht durch die Vorgaben der KapVO,
insbesondere § 7, 8 Abs. 1 i.V.m. Anl. 3 zur KapVO und durch höherrangiges
Recht, insbesondere das Kapazitätserschöpfungsgebot gebunden sind35. Diese Ermessensgrenzen hätten die
kapazitätsbestimmenden Stellen bei der Verlagerung der Stellen der
biochemischen Institute und der Bildung der kleinen Lehreinheit nicht
hinreichend betrachtet, insbesondere weil dem "Biochemiezentrum
Heidelberg" (BZH), das sich kapazitätsrechtlich nur als Lehreinheit
erfassen lasse, entgegen § 7 Abs. 1 Satz 1 KapVO noch kein Studiengang
zugeordnet wurde, da ein Studiengang "Biochemie" nach Angaben der
Universität zwar geplant, bisher aber noch nicht errichtet worden war.
d.)
Soweit die Rechtsprechung Stellenverlagerungen und Stellenkürzungen nicht
anerkennt, wird ein fiktives Lehrdeputat - auch für zukünftige
Berechnungszeiträume - in Ansatz gebracht36.
Höchst umstritten ist die Frage, wie fiktives Lehrdeputat abgebaut werden
kann37.
2.
Änderung des Ausbildungsrechtes
Durch
die 7. Änderungsverordnung zur Approbationsordnung für Ärzte38
wurden für den Studiengang Humanmedizin 3 Pflichtseminare eingeführt. In
diesen Seminaren soll der durch Vorlesungen und praktische Übungen
vermittelte Lehrstoff vertiefend und anwendungsbezogen erörtert werden. In
diesen vorklinischen Seminaren sollen Bezüge zwischen vorklinischem und
klinischem Lehrstoff hergestellt werden; sie umfassen die Vorstellung von
Patienten. Die Zahl der jeweils an einem Seminar teilnehmenden Studierenden
darf 20 nicht überschreiten. Diese Änderung der ÄAppO war ab WS 1990/91 wirksam
und führte nach der entsprechenden Änderung der Landes-Kapazitätsverordnungen
zu einer Absenkung der Ausbildungskapazität um rund 22%.39
Änderungen
des Ausbildungsrechtes werden, obwohl auch sie gerichtlicher Überprüfung
unterliegen, faktisch kaum kontrolliert. Der Rechtsprechung genügte die
Begründung des Normgebers40, daß diese Änderung
der Ausbildung der Intensivierung des vorklinischen Unterrichtes diene, eine
Verstärkung des praktischen Unterrichts am Patienten bewirke und schließlich
aufgrund der "Sprachlosigkeit der Medizinstudenten" erforderlich
sei41. In der Folgezeit wurde zwar heftig über
die Frage diskutiert, ob der Normgeber eine Seminargröße - die im übrigen an
der Hochschule völlig unüblich ist - vorschreiben könne. Obwohl es für diese
Gruppengröße von 20 Seminarteilnehmern zunächst einmal keine rationale
Begründung gab, hat die Rechtsprechung keinen Zweifel an der Berechtigung des
Normgebers zur Festlegung einer Gruppengröße gehabt42.
Zwischenzeitlich sind zwar die "wahren" Gründe für die Festlegung
der Gruppengröße bekannt geworden. Es handelt sich hierbei nicht um
irgendwelche didaktische Erwägungen, vielmehr hatte die ZVS bundesweit bei
den medizinischen Fakultäten erfragt, ob genügend Seminarräume für 30
Studenten zur Verfügung stehen, um Seminare mit einer Gruppengröße von 30
Studenten (wie in anderen Studiengängen üblich) durchführen zu können.
Nachdem sich herausgestellt hat, daß die entsprechenden Räume nicht zur
Verfügung stehen, wurde die Gruppengröße auf 20 reduziert43
. Die Frage der Gruppengröße für die Seminare in Medizin wird in der
Rechtsprechung heute nicht mehr diskutiert. Da sich der Rechtsschutz in den
Kapazitätsverfahren fast ausschließlich im Eilverfahren abspielt44, hat sich danach der Kapazitätsabbau durch
Ausbildungsänderung als "effektives Mittel" erwiesen.
3.
Änderungen des Kapazitätsrechtes (KapVO)
a.)
Änderung einer Norm zahlenförmigen Inhaltes
Spätestens
seit der Entscheidung des BVerfG vom 22. 10. 199145
steht außer Frage, daß die Änderung des Kapazitätsrechtes einer
uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Verwaltungsgerichte
haben sich in der Folgezeit insbesondere mit den Normen zahlenförmigen
Inhaltes (Parametern) der KapVO beschäftigt. Dies gilt beispielsweise für den
Parameter "Abzug einer Stelle je 7,2 tagesbelegte Betten" zur
Berechnung des Personalbedarfs für die stationäre Krankenversorgung im
Studiengang Zahnmedizin in § 9 Abs. 3 Satz 2 Ziff. 3 c Kap VO46 oder für den Parameter "0,67 Klinische
Behandlungseinheiten für die Zahnerhaltungs- und Zahnersatzkunde je Studentin
oder Student" in § 19 Abs . 1 KapVO47.
Im
Studiengang Zahnmedizin hat der Verordnungsgeber im Anschluß an die
Entscheidung des BVerfG vom 22. 10. 1991 versucht, die Ausbildungskapazität
durch Neuregelung des ambulanten Krankenversorgungsabzuges (KVA) gern. § 9
Abs. 3 Satz 2 Ziff. 3 c KapVO zu senken. Durch den KVA soll ein Ausgleich
dafür geschaffen werden, daß in den medizinischen Studiengängen die
Lehrpersonen nicht nur in Lehre und Forschung tätig sind, sondern darüber
hinaus auch Krankenversorgungsaufgaben zu erfüllen haben. Soweit diese
erfüllt werden, können keine Lehrleistungen erbracht werden (nach dem Willen
des Verordnungsgebers bleibt die Forschung insoweit außer Betracht). Der
Verordnungsgeber hat sowohl im Jahre 1980 als auch im Jahr 1996 den
Krankenversorgungsabzug neu normiert mit der Folge, daß )ewells rechnerisch
Ausbildungskapazitäten vernichtet wurden (während sich tatsächlich nichts
geändert hat). Daß die Änderung aus dem Jahre 1980 einer
verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht standhält, hat das BVerfG im Jahr
1991 bestätigt48. Auch die Neuregelung im Jahre
1996, die bundesweit zu einer Reduzierung um ca. 6 % der Studienplätze
geführt hat, wird bisher von allen damit befassten Obergerichten für verfassungswidrig
erachtet49.
b.)
Abweichen vom Stellenkonzept der KapVO
Durch
Beschluß des Verwaltungsausschusses der ZVS vom 3. 3. 1994 wurde den Ländern
freigestellt, die Kapazitätsverordnung (KapVO) um einen § 21 KapVO50 zu ergänzen. Dieser sah - soweit in Landesrecht
übernommen - vor, daß zugeordnete Stellen, die im Berechnungszeitraum oder in
dem dem Berechnungszeitraum folgenden Jahr entfallen, bei der Feststellung
der Ausbildungskapazitäten unberücksichtigt blieben. Stellen, die später
wegfallen, sollten dann unberücksichtigt bleiben, ..wenn sie für die
ordnungsgemäße Ausbildung einer höheren Studentenzahl aufgrund früherer
höherer Zulassungszahlen erforderlich sind".
Die
Länder Hamburg, Niedersachsen und Berlin haben hiervon, anders als z.B.
Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern,
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht.
Hierin sah die Rechtsprechung zu Recht einen Verstoß gegen den Grundsatz der
ländereinheitlichen Kapazitätsermittlung51. Aber
auch in materieller Hinsicht bestehen Bedenken gegen die
Nichtberücksichtigung von Stellen gemäß § 21 KapVO. Dementsprechend haben die
Gerichte einen Verstoß gegen das Stellensollprinzip, dem im Kapazitätsrecht
eine zentrale Bedeutung zukommt, konstatiert und § 21 KapVO für nichtig
erklärt bzw. nicht angewandt52
c)
Zwischenergebnis
Änderungen
des Kapazitätsrechtes erweisen sich somit als wenig effektiv, um einen
Kapazitätsabbau vorzunehmen.
Auch ein
Versuch des Senators für Wissenschaft und Forschung in Berlin, im Studiengang
Architektur im WS 1992/93 die Studienplatzzahl abweichend vom
Berechnungsergebnis nach der KapVO festzusetzen, ist gescheitert. Das VG Berlin
hat dies als offensichtlich rechtswidrig angesehen, weil der
Kapazitätsfestsetzung ersichtlich keine am Kapazitätserschöpfungsgebot
orientierte Berechnung auf der Grundlage der Bestimmungen der KapVO zu Grunde
lag53. Bereits in den 80er Jahren hatten
zahlreiche Hochschulen versucht, wegen einer angeblichen Überlast die
Zulassungszahl abweichend vom Berechnungsergebnis der KapVO festzusetzen. Die
Verwaltungsgerichte haben dies stets mißbilligt und zahlreiche
Studienbewerber zugelassen54.
Damit
ist zusammenfassend festzustellen, daß die Änderung kapazitätsrechtlicher
Normen, die ohne tatsächliche Veränderung der Ausbildung zu einer
Kapazitätsverminderung führen, von der Rechtsprechung sehr genau im Hinblick
auf Art. 12 Abs. 1 GG überprüft wird.
4.
Schließung von Studiengängen
Es kommt
immer wieder vor, daß Studiengänge durch eine Organisationsmaßnahme des
zuständigen Ministers eingestellt werden. Soweit die Betroffenen hochschul-
und verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht haben, waren sie
bislang erfolglos. Dies gilt sowohl für die RWTH Aachen, die sich gegen die
Aufhebung von Lehramtstudiengängen gewehrt hat55,
als auch für die Universität Rostock, die sich gegen die Einstellung des
Studienganges Zahnmedizin gewehrt hat56.
Erfolgreich war im Ergebnis lediglich die FU Berlin, die allerdings nicht
selbst geklagt hatte. Wegen Aufhebung des Studienganges Zahnmedizin hatten 63
Mitglieder des Abgeordnetenhauses im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
geltend gemacht, daß die FU Berlin nicht ordnungsgemäß angehört worden ist57. Soweit Studienbewerber die Unzulässigkeit des
Kapazitätsabbaus gerügt haben, vermochte die Rechtsprechung keine Verletzung
der Grundrechte der Studienbewerber auf freie Berufswahl und freie Wahl der
Ausbildungsstätte nach Art. 12 Abs. 1 GG zu erkennen58.
Offen muß allerdings bleiben, ob die Schließung von Studiengängen auch ohne gesetzliche
Grundlage möglich ist59.
III.
Neue Methoden des Kapazitätsabbaus
1.
Gesetzliche Festlegung der Zielkapazitäten (Berlin)
Es wurde
bereits dargelegt, daß in den medizinischen Studiengängen der Berliner
Gesetzgeber durch gesetzliche Normierung die Ausbildungskapazität festgelegt
hat (siehe Vorbemerkung). Die Berliner Verwaltungsgerichte haben zunächst
diese gesetzlichen Vorgaben für verfassungswidrig erachtet. Dies gilt sowohl
für alle drei mit Kapazitätsverfahren befaßten Kammern des VG Berlin 60 als auch oder insbesondere für das OVG Berlin 61 . Nachdem der bis zum 31. 12. 1998 für das
Hochschulzulassungsrecht zuständige 7. Senat des OVG Berlin aufgelöst wurde,
sind die Kapazitätsverfahren ab 1. 1. 1999 in die Zuständigkeit des 5.
Senates übergegangen. Der 5. Senat des OVG Berlin hat keinerlei
verfassungsrechtliche Bedenken 62. Das VG Berlin
hat sich nunmehr dieser geänderten Rechtsprechung des Obergerichtes
angeschlossen63.
In
Berlin werden im Rahmen der Abbauplanung die Zulassungszahlen durch Gesetz
festgelegt bzw. vorgegeben. Dies widerspricht den rahmenrechtlichen und
staatsvertraglichen Vorgaben: die Ausbildungskapazität eines Studienganges
ist gemäß § 29 ff. HRG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 des Staatsvertrages über die
Vergabe von Studienplätzen vom 12. März 199264
festzusetzen. Die Richtigkeit der Kapazitätsberechnung unterliegt der
Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte65. Mit
der Normierung von Zielzahlen hat der Berliner Gesetzgeber gehofft, daß er
eine intensive Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte zumindest im
einstweiligen Anordnungsverfahren unmöglich macht, da die Kontrolldichte
gegenüber förmlichen Gesetzen geringer ist als gegenüber Verordnungen.
Nach der
neueren Rechtsprechung des OVG Berlin stellt der Kapazitätsabbau keinen
Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG der Studienbewerber dar, da
diese allein mit der Erlangung der Hochschulreife noch keine Rechtsposition
erlangt hätten, in die durch diese Reduzierung eingegriffen werden könnte.
Studienbewerber
hätten lediglich einen Anspruch auf Teilhabe an den vorhandenen
Ausbildungskapazitäten und dieses Teilhaberecht stehe "unter dem
Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise
von der Gesellschaft beanspruchen kann".
Das
Abschaffen von Ausbildungskapazitäten durch den Gesetzgeber sei rechtlich
nicht anders zu beurteilen als das Schaffen von Ausbildungsplätzen. Mangels
einer rechtsbegründenden Beziehung des Studienbewerbers zu den vorhandenen
Ausbildungskapazitäten stelle sich die Reduzierung der Ausbildungskapazität
für diesen nur als die Ausführung des Verfassungsauftrags dar, die
notwendigen Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen. Daher sei das
Kapazitätserschöpfungsgebot bei dieser Art Kapazitätsreduzierung nicht
betroffen, da es allein die Erschöpfung vorhandener Ausbildungskapazitäten
betreffe. In einem solchen Fall kämen verfassungsrechtliche Konsequenzen erst
bei einer evidenten Verletzung des Verfassungsauftrags zur Schaffung
ausreichender Ausbildungskapazitäten in Betracht66.
Diese lasse sich bei der Kapazitätsreduzierung in Zahnmedizin im Lande Berlin
von 270 auf 160 Plätze nicht feststellen; das nach Abbau vorhandene
Studienplatzangebot sei auch bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland nicht
unzumutbar beschränkt worden.
2.
Vorgabe von Einsparvolumen (Hessen, Niedersachsen und Hamburg)
Hessen
hat sich dafür entschieden, den Hochschulen ein Einsparvolumen vorzugeben.
Damit entscheidet jede Hochschule selbst über den Bereich und die Umsetzung
der Einsparungen. Durch Vorgabe des Hessischen Ministeriums für Wissenschaft
und Kunst wurde für die Jahre 1995 bis 1999 eine Stellenbewirtschaftung167 durchgeführt. Hierbei erfolgte die Stellenkürzung
jeweils durch Benennung der Zahl der einzusparenden Stellen im
Haushaltsgesetz68. Gemäß einem Erlaß vom 31. 7.
1995 waren von den Universitäten und Klinika in dieser Zeit 400 Stellen
abzugeben, von denen 220 auf die Universitäten und 180 auf die
Universitätsklinika entfielen69. In
Niedersachsen sah das Hochschulstrukturkonzept zur Konsolidierung des
Landeshaushaltes vom 21. 4. 1995 in der korrigierten Fassung vom 20. 12. 1995
vor, daß ein Stellenabbau von jährlich 2 % über einen Zeitraum von 4 Jahren
erfolgen sollte, der insgesamt 1. 116 Stellen mit einer
Durchschnittswertigkeit von 60 000 DM umfassen sollte70.
Auch in Hamburg wurden erhebliche Kürzungen des Haushalts der Behörde für
Wissenschaft und Forschung vorgenommen; das Einsparvolumen im Personalbereich
beträgt dort, bezogen auf die Jahre 1995 bis 1997, insgesamt 27,3 Mio DM71.
In jedem
der drei Länder wurden diese Vorgaben gerichtlich überprüft und ihre
Umsetzung korrigiert. So hat der VGH Kassel72
entschieden, daß das Gebot im Rahmen des Möglichen für die Erfüllung des
verfassungsmäßigen Zulassungsrechts der Studienplatzbewerber zu sorgen,
etwaige Kapazitätsminderungen auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken
und bei notwendigen Einsparungsmaßnahmen einen verhältnismäßigen und mit der
Anwendung kapazitätsschonender Maßnahmen verbundenen Ausgleich zwischen den
grundrechtlich geschützten Rechtssphären der Beteiligten herbeizuführen,
verletzt wird, wenn bei haushaltsrechtlich bedingten Stellenreduzierungen im
Klinikum eine im Vergleich mit den anderen Lehreinheiten überproportionale
Kürzung der Stellen des Lehrangebots der Lehreinheit Vorklinische Medizin mit
dem Ziel erfolgt, Teilstudienplätze entfallen zu lassen, ohne zu
berücksichtigen, daß in den Lehreinheiten Klinisch-Theoretische Medizin und
Klinisch-Praktische Medizin ein erheblicher Teil des Lehrangebots ungenutzt
ist, der es ermöglicht, die Aufnahmekapazität weniger zu verringern.
Ergänzend hat der VGH Kassel ausgeführt, daß allein die Ziele, die
Studienanfängerkapazität des vorklinischen Bereichs dem patientenbezogenen
Engpaß im klinischen Studienabschnitt anzupassen und die Zahl der
Studienplätze deshalb zu verringern, weil in Hessen - bezogen auf das
Bundesgebiet angeblich überdurchschnittlich viele Medizinstudenten
ausgebildet würden - sowie die Absicht, durch Fortfall der Teilstudienplätze
besondere Probleme bei nur beschränkt auf den vorklinischen Studienabschnitt
Zugelassene (Fluktuation, didaktische Schwierigkeiten) zu vermeiden, keine
überproportionale Einschränkung des Lehrangebots für den vorklinischen
Studienabschnitt rechtfertigen.
Das OVG
Hamburg73 hat die haushaltsrechtlichen
Stellenstreichungen nur teilweise anerkannt, da die von der Lehreinheit Vorklinische
Medizin zu erbringende Sparquote deutlich unter. der durchschnittlichen
Sparquote der Universität liegen muß. Das OVG Hamburg hat seine Kontrolle der
Rechtmäßigkeit des Kapazitätsabbaus in der Lehreinheit Vorklinische Medizin
darauf beschränkt, ob die von ihm als haushaltspolitisch angesehenen
notwendigen Sparmaßnahmen innerhalb der Universität Hamburg einschließlich
des Universitätskrankenhauses Eppendorf in einer Weise auf die einzelnen
Lehreinheiten verteilt worden sind, die dem Grundrecht der Studienbewerber
für den Studiengang Medizin auf freie Berufswahl in hinreichendem Maße
Rechnung trägt.
Auch in
Niedersachsen hat das OVG Lüneburg eine ordnungsgemäße Abwägung der
Stellenstreichungen bei der Durchführung des Hochschulstrukturkonzepts
vermißt. So hat das OVG Lüneburg darauf hingewiesen, daß die Kürzung der
Ausbildungskapazität an der Tierärztlichen Hochschule Hannover für die
übrigen Ausbildungsstätten im Studiengang Tiermedizin prozentual zu einem
höheren Ausbildungsanteil führt und daß eine solche Veränderung des
praktizierten Verteilungsschlüssels unter kapazitätsrechtlichen
Gesichtspunkten einer vorherigen Abstimmung unter den beteiligten Ländern
bedarf, bei der erörtert werden muß, ob sich die bisherige Gesamtkapazität
mit einer anderen Verteilung aufrecht erhalten läßt und ob es zu Abstrichen
kommen muß und wie sich diese auf die Aufnahmekapazität der einzelnen
Standorte auswirken. Erst wenn ein derartiger Abstimmungsversuch ergebnislos
geblieben ist, sei das Land Niedersachsen zu einseitigen Maßnahmen berechtigt74.
IV.
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
1.
Abbau von Hochschulkapazitäten grundsätzlich verfassungsrechtlich
zulässig
Ausgangspunkt
der verfassungsrechtlichen Überprüfung ist die Rechtsprechung des BVerfG zur
"Stufentheorie"75 sowie zum
Teilhaberecht76. Danach gewährleistet Art. 12
Abs. 1 GG i.Vm. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot das Recht des die
subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden Staatsbürgers auf Zulassung
zum Hochschulstudium seiner Wahl. Der absolute Numerus clausus bewegt sich am
Rand des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren. Zulassungsbeschränkungen bedürfen
einer gesetzlichen Grundlage und sind nur dann verfassungsmäßig, wenn sie zum
Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes - Funktionsfähigkeit der
Universitäten in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium -
und nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender
Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen,
Ausbildungskapazitäten angeordnet werden77.
Diese
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betreffen allerdings unmittelbar
nur die Bestimmung des Einsatzes der vorhandenen Hochschulkapazitäten für die
Ausbildung im Spannungsverhältnis zu den übrigen Aufgaben der Hochschulen im
Bereich von Wissenschaft und Forschung sowie im medizinischen Bereich
zusätzlich der Krankenpflege. In der Grundrechtsdogmatik sprach man
seinerzeit von der "derivativen Teilhabe" im Gegensatz zur
"originären Teilhabe"78. Der
Leistungsstaat wurde "vor allem als ein Staat öffentlicher
Einrichtungen, über die sich die Grundrechte verwirklichen" definiert,
diese Einrichtungen, damit auch die Universitäten, seien somit "ein
Stück Grundrechtswirklichkeit im Sozialstaat"79.
Das
BVerfG hat hierzu folgendes ausgeführt:
"Selbst
wenn grundsätzlich daran festzuhalten ist, daß es auch im modernen
Sozialstaat der nichteinklagbaren Entscheidung des Gesetzgebers überlassen
bleibt, ob und inwieweit er im Rahmen der darreichenden Verwaltung
Teilhaberechte gewähren will, so können sich doch, wenn der Staat gewisse
Ausbildungseinrichtungen geschaffen hat, aus dem Gleichheitssatz 1.Vm. Art.
12 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip Ansprüche auf Zutritt zu diesen
Einrichtungen ergeben".
Im
Rahmen des Abbaus von Hochschulkapazitäten geht es jedoch nicht um die
Gestaltung des Einsatzes der vorhandenen Lehrkapazität, sondern um den
planmäßigen Abbau von Lehrkapazitäten und Ausbildungsplätzen im Bereich der
Hochschulen, insbesondere der Hochschulmedizin aus allgemeinen politischen
Erwägungen zur Gestaltung der Hochschulstruktur, ggf. unter den Zwängen der
Haushaltspolitik80. Es geht also nicht darum,
daß der Staat mit öffentlichen Mitteln (weitere) Ausbildungseinrichtungen
schafft und demzufolge auch den freien und gleichen Zugang zu ihnen zu
gewährleisten hat. Diese Ausbildungseinrichtungen hat der Staat bereits
geschaffen; es geht darum, daß diese - trotz des nach wie vor vorhandenen
Numerus clausus und demzufolge nach wie vor am Rande des verfassungsrechtlich
Hinnehmbaren - erhalten bleiben und den Studienbewerbern möglichst
ungehinderten Zugang ermöglichen.
Damit
bezieht sich das verfassungsrechtliche Kapazitätserschöpfungsgebot jedoch
nicht auf diesen gezielten Abbau von Kapazitäten81;
es geht vielmehr um den Abwehrcharakter des Grundrechts: Art. 12 Abs. 1 GG
ist als Abwehrrecht gefordert, wenn diese tatsächlich vorhandenen
Ausbildungskapazitäten abgebaut, "vernichtet" werden sollen82 . Wenn das
OVG
Berlin83 unter Berufung auf das BVerfG in diesem
Zusammenhang die Auffassung vertritt, daß der Gesetzgeber durch Art. 12 Abs.
1 GG nicht daran gehindert werde, eine einmal geschaffene
Ausbildungskapazität zu Lasten der Studienbewerber zu reduzieren, da
Teilhaberechte unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen stehen, was
der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann, so ist
dieser verfassungsrechtliche Ansatz unzutreffend. Nach der
verfassungsrechtlichen Dogmatik, die dem Ersten Numerus-Clausus-Urteil des
BVerfG zugrunde liegt, bezieht sich das Teilhaberecht ausschließlich auf die
Nutzung vorhandener Ausbildungseinrichtungen und der "Vorbehalt des
Möglichen" betrifft nicht das derivative, sondern das originäre
Teilhaberecht.
Dann
aber kann die Grenze des Ausbildungsgrundrechts nicht durch den
"Vorbehalt des Möglichen" bestimmt werden84.
Damit sind Kapazitätsreduzierungen an der Rechtsprechung des BVerfG zur
Funktion des Art. 12 Abs. 1 GG als Abwehrrecht zu überprüfen, die auch der
Gesetzgeber zu beachten hat, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere
Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen und den Erfordernissen des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen hat. Soweit der
Gesetzgeber Entscheidungen über den Umfang und Prioritäten des
Hochschulabbaus trifft, muß er auch die besondere Bedeutung des Art. 12 Abs.
1 GG beachten 84 . Damit ist Art. 12 Abs. 1 GG nicht erst bei "evidentem
Gesetzesunrecht" verletzt.
Zwar
stimmen Rechtsprechung und Schrifttum zutreffend überein, daß unter Beachtung
der noch darzulegenden rechtsstaatlichen Grundsätze und der Abwägung
widerstreitender Belange es grundsätzlich möglich ist, Hochschulkapazitäten
abzubauen85. Umstritten ist vor allem der Umfang
des Abbaus und dessen gerichtliche Kontrolle nach Gegenstand und Umfang.
2.
Anforderung an die Rechtmäßigkeit des Abbaus von Hochschulkapazitäten
a)
Begründungszwang
Es wurde
bereits dargelegt, daß die Wissenschaftsverwaltung für kapazitätsreduzierende
Stellenverlagerungen bzw. -streichungen sachliche Gründe darlegen und eine
sorgfältige Planung mit einer auf die einzelne Stelle bezogenen Abwägung der
Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium einerseits sowie der
Rechte der Studienbewerber andererseits nachweisen muß. Ist die
Stellenverlagerung bzw. -reduzierung nicht von vornherein mit einer
Begründung86 versehen, die die maßgeblichen
Gesichtspunkte deutlich macht, so können diese Begründungslücken oder -fehler
den Schluß nahelegen, daß das Gebot der erschöpfenden Kapazitätsauslastung
verletzt wurde87. Im übrigen sind insgesamt
kapazitätsneutrale Maßnahmen zur Umstrukturierung des Hochschulpersonals
zulässig, auch wenn - bezogen auf die einzelne Stelle - ein Kapazitätsverlust
eintritt88.
Der 1.
Senat des BVerfG hat entschieden, daß auch beim Erlaß von Gesetzen und
Verordnungen zu beachten ist, daß der Zugang zu den Hochschulen nur
beschränkt werden darf, soweit das zum Schutz eines überragend wichtigen
Gemeinschaftsgutes - Funktionsfähigkeit der Hochschule in Wahrnehmung ihrer
Aufgaben in Forschung und Lehre - unbedingt erforderlich ist. Ausdrücklich
hat das BVerfG darauf hingewiesen, daß es sich bei den hochschulrechtlichen
Strukturmaßnahmen mit Auswirkungen auf Kapazitäten um einen Bereich
widerstreitender Grundrechtspositionen handelt, die eine besonders
sorgfältige Abwägung erforderlich machen. Bei der erforderlichen
Konkretisierung bestehe zwar ein nicht unerheblicher Gestaltungsfreiraum des
Normgebers, bei der Nutzung dieses Spielraums müsse der Gesetzgeber aber den
Bedingungen rationaler Abwägung genügen. Der Normgeber muß danach von
Annahmen ausgehen, die dem aktuellen Erkenntnis- und Erfahrungsstand
entsprechen und eine etwaige Kapazitätsminderung auf das unbedingt
erforderliche Maß beschränken. Die erforderliche Inhaltskontrolle setzt
voraus, daß die Annahmen und Wertungen des Normgebers, die seine Abwägung
bestimmt haben, beim Rechtsstreit offengelegt werden. Die Entstehungsgeschichte
der Norm muß nachträglich rekonstruierbar sein, Begründungslücken oder Fehler
des Ableitungszusammenhangs können den Schluß nahelegen, daß das Gebot
erschöpfender Kapazitätsauslastung verletzt wurde"89.
Insoweit
gelten für den planmäßigen Abbau von Kapazitäten die gleichen Grundsätze wie
bei anderen gesetzgeberischen Entscheidungen, die sich auf grundrechtlich
geschützte Rechtspositionen beschränkend auswirken: Die betroffenen
Institutionen sind anzuhören; die widerstreitenden Belange zu ermitteln und
untereinander unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sachgerecht
abzuwägen. Dabei hat einerseits das Grundrecht der Studienbewerber auf freie
Berufswahl und freie Wahl der Ausbildungsstätte ebenso Gewicht wie das Interesse
der Hochschule an der Aufrechterhaltung einer eigenständigen Struktur;
demgegenüber können bildungspolitische Grundsätze im Sinne einer Orientierung
des Ausgabenpoiltik an dem gesellschaftlichen Bedarf ins Feld geführt werden.
Die
bereits oben erwähnten Kammerbeschlüsse90 des
BVerfG konterkarieren diese Senatsrechtsprechung, indem sie dem Gesetzgeber
einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Reduzierung von
Ausbildungskapazitäten und Schließung von Studiengängen aus Haushaltsgründen
gewähren. Die in der Entscheidung vom 22. Z 1999 vom BVerfG in Bezug
genommenen Entscheidungen, die die ausreichende Vorklärung der
verfassungsrechtlichen Fragen belegen sollen91,
stehen mit dem konkreten Problemkreis der Reduzierung von vorhandenen
Ausbildungskapazitäten weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Verbindung92. Nicht problematisiert wird weder die (bisherige)
ständige Senatsrechtsprechung, daß sich der absolute Numerus Clausus am Rande
des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren bewegt93
noch der eherne Grundsatz des Kapazitätsrechts, daß Zulassungsbeschränkungen
nur dann verfassungsmäßig sind, wenn sie zum Schutz eines überragend
wichtigen Gemeinschaftsgutes Funktionsfähigkeit der Universitäten in
Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium und nur in den
Grenzen des unbedingt Erforderlichen und der Erschöpfung der Nutzung der
vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten
angeordnet werden94. Dies ist umso
unverständlicher, als sich gerade die Entscheidung vom 22.7.1999 mit den
Anforderungen an das Handeln des Gesetzgebers im Kapazitätsrecht
auseinandersetzt.
Vorzuwerfen
ist der Ersten Kammer des BVerfG mit ihrer Entscheidung vom 10.3.1999, daß es
im Vorlagebeschluß der 12. Kammer des VG Berlin und beim Abbau von
Kapazitäten um eine völlig andere Situation ging und geht. Dies zeigt auch
das Fehlverständnis der Kritik an der Gesetzgebungsarbeit des Berliner
Senats. Das BVerfG hat, ohne sich mit der im Vorlagebeschluß ausführlich
zitierten Entscheidung des 7. Senats des OVG Berlin95
auseinanderzusetzen, verkannt, daß es dem VG Berlin gerade nicht um
"Anforderungen an die inhaltliche Qualität des
Gesetzgebungsprozesses", sondern um die Erfüllung des vom BVerfG selbst
auf gestellten Abwägungsgebots unter Berücksichtigung sämtlicher
Abwägungsmaterialien ging.
b)
Anhörungsrechte
Die
grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG für die
Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre ebenso wie die
landesverfassungsrechtlichen Ausgestaltungen96
begründen neben einem individuellen Freiheitsrecht für jeden, der in diesem
Bereich tätig ist, ein Recht der Hochschulen auf Selbstverwaltung in dem auf
Wissenschaft, Forschung und Lehre unmittelbar bezogenen Bereich97 und enthalten zugleich eine das Verhältnis der
Wissenschaft zum Staat regelnde wertentscheidende Grundsatznorm. Den
Betroffenen ist deshalb rechtzeitig und ausführlich Gelegenheit zur
Stellungnahme zu geben98. Dieser Gesichtspunkt
bleibt bei den Kammerbeschlüssen des BVerfG vom 10. 3. 1999 und 22. 7. 1999
völlig außer Betracht, obwohl jedenfalls die FU Berlin in der
Verfassungsbeschwerde auch die Verletzung ihrer Beteiligungsrechte gerügt
hatte.
Insoweit
sind jedoch ausschließlich die Hochschulen bzw. die Hochschullehrer
betroffen; demgegenüber stehen Studienbewerbern keine Anhörungsrechte, auch
nicht aus Art. 12 Abs. 1 GG zu. Daher kann in diesem Zusammenhang auf die
Arbeiten von Hufeld und Klöver99 sowie auf die
Entscheidungen des BVerfG100 Bezug genommen
werden.
c)
Der materielle Abwägungsvorgang
Dem
planmäßigen Abbau von Ausbildungskapazitäten muß - wie dargelegt -
grundsätzlich eine sachgerechte Abwägung aller wesentlichen Umstände
vorausgehen. Bei dessen Überprüfung handelt es sich nicht um die nach Ansicht
des BVerfG101 unzulässige Stellung von
Anforderungen an den Gesetzgebungsprozeß, sondern um materielle Abwägung.
Art. 12 Abs. 1 GG fordert insoweit vom Gesetzgeber, aus allgemeinen bildungs-
und haushaltspolitischen Gesichtspunkten nur solche Eingriffe in die
bestehende Ausbildungskapazität zu Lasten der Studienbewerber vorzunehmen,
die auf einer angemessenen Abwägung der Ausbildungsinteressen mit den
widerstreitenden staatlichen Belangen beruhen102.
Wegen
des Eingriffs in das Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte des
Studienbewerbers müssen die Maßnahmen dem Gebot der sachlichen und
nachvollziehbaren Begründung entsprechen. Die Maßnahmen müssen sich daher an
objektiven Kriterien orientieren, die Begründung muß in sich widerspruchsfrei
und nachvollziehbar sein. Soweit eine Normbegründung fehlt, stellt dieses ein
Indiz für die Willkürlichkeit einer Regelung dar103.
Die für
den Kapazitätsabbau vorgelegten Begründungen müssen daher sorgfältig, erschöpfend
und gründlich im Hinblick auf das geschützte 9
Rechtsgut
abgewogen werden104, wobei der dem Gesetzgeber
zustehende Raum eigenverantwortlicher Gestaltung zu beachten ist105. Bei der Begründung der eingreifenden Norm ist
zwischen Abwägungsinhalt und Abwägungsvorgang zu unterscheiden106. Danach muß zunächst festgestellt werden, ob
überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, d.h., ob Gründe sorgfältig,
erschöpfend und gründlich ermittelt worden sind. Erst dann stellt sich die
Frage nach einem möglichen Abwägungsdefizit beim Abwägungsvorgang.
Soweit
eine ausgewogene Abwägung stattfindet, stellt eine solche staatliche
Bedarfslenkung im Abwägungsprozeß keine unzulässige Bedürfnisprüfung und
Berufslenkung dar, die nicht mit Art. 12 1 GG vereinbar wäre107. Das OVG Berlin hat die Anforderungen an eine
sachgerechte Abwägung im Bereich des Abbaus medizinischer
Ausbildungskapazitäten wie folgt präzisiert:
Danach
sind im Rahmen einer sachgerechten Abwägung zu berücksichtigen: der
zukünftige Ärztebedarf und die Nachfrage nach Medizinstudienplätzen, das
künftige Verhältnis zwischen vorklinischer und klinischer
Ausbildungskapazität. Darüber hinaus sind die behaupteten positiven
Auswirkungen des Kapazitätsabbaus auf die Qualität der Ausbildung darzulegen.
Weiter ist die Belastung Berlins durch die Ausbildung im vorklinischen
Semester im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt ebenso darzulegen wie der
Umfang der finanziellen Entlastung. Der Abwägungsmangel war nach Ansicht des
Gerichts offenkundig, da eine zusammenhängende Begründung für das UniMedG
nicht vorliegt und eine sorgfältige Abwägung damit nicht stattgefunden haben
kann. Des weiteren sah es die haushaltsrechtlichen Überlegungen, soweit sie
dargelegt wurden, nicht als überzeugend an. Allein der Hinweis, der Haushalt
müsse dringend ausgeglichen werden , ist unzureichend108.
Des weiteren müssen die Maßnahmen zur Kapazitätsminderung verhältnismäßig,
d.h., geeignet, erforderlich und angemessen sein. Geeignet ist eine Maßnahme
dann, wenn mit Hilfe des beabsichtigten Mittels der gewünschte Erfolg
zumindest gefördert werden kann109. Der
Grundsatz der Erforderlichkeit besagt, daß unter mehreren gleich tauglichen
Mitteln nur diejenigen Maßnahmen ausgewählt werden dürfen, die mit der
geringsten Intensität in die Rechtssphäre der Betroffenen eingreifen110 Angemessen, d.h., verhältnismäßig i.e.S. ist die
eingreifende Regelung grundsätzlich nur dann, wenn die Vorteile der
eingreifenden Regelung nicht außer Verhältnis zur Grundrechtsbeeinträchtigung
steht111. Selbst wenn eine Regelung zum
Kapazitätsabbau den vorstehenden einzuhaltenden Regeln entspricht, so hat
dieses noch nicht automatisch die Recht- und Verfassungsmäßigkeit zur Folge.
Es sind im Falle des Kapazitätsabbaus noch hochschul- und
fachbereichsspezifische Erfordernisse bei der Begründung zu berücksichtigen.
d)
Abstimmungsgebot mit anderen Ländern, wenn entsprechende Studiengänge nicht
in allen Bundesländern vorhanden sind
Häufig
vergleicht die Wissenschaftsverwaltung zur Vorbereitung gesetzgeberischer
Maßnahmen zur Begründung des Abbaus von Ausbildungskapazitäten für das
konkrete Bundesland Einwohnerzahlen und Studienplätze. Durch diesen Vergleich
soll jeweils dargelegt werden, daß das konkrete Land im Verhältnis zu anderen
Bundesländern bzw. Ausbildungsstätten viel zu hohe Kapazitäten ausweist und
es daher gerechtfertigt ist, entsprechende Kürzungen vorzunehmen112. Im Falle der Tierärztlichen Hochschule Hannover
hatte das zuständige Niedersächsische Ministerium errechnet, daß das Land
Niedersachsen in der Tiermedizin bei fünf vorhandenen Ausbildungsstätten
einen zu hohen Ausbildungsanteil übernommen habe, der deshalb von 261 (rund
25 %) auf 200 (rund 20 %) der insgesamt zur Verfügung stehenden Studienplätze
reduziert werden müsse113. Auch hinsichtlich
der Veterinärmedizinischen Fakultät der FU Berlin behauptete die Berliner
Senatsverwaltung, daß das Land Berlin, bezogen auf die Bevölkerung,
überproportional viele Studienplätze anbiete114.
Derartige
Beispielzahlen sind jedoch "beliebig" und daher nicht zur
Rechtfertigung geeignet, weil sie nichts über die "Arbeitsteilung"
zwischen den Ländern aussagen, von denen ja nur fünf über eine
tiermedizinische Ausbildungsstätte verfügen. Geht man von dem - vor der Wende
- vorhandenen traditionellen Versorgungsverständnis aus und berücksichtigt
man das Hinzutreten der neuen Bundesländer, müssen die Universität Leipzig
und die FU Berlin den Tierärztebedarf für sämtliche neuen Länder, dazu noch
Schleswig-Holstein und Berlin erbringen. Die TiHo Hannover deckt den
Tierarztbedarf für die Länder Niedersachsen, Hamburg, Bremen und Teile
Nordrhein-Westfalens, die Universität Gießen für die Bundesländer Hessen,
Rheinland-Pfalz und das Saarland sowie die Universität München den Freistaat
Bayern und das Land Baden-Württemberg ab. Damit hat eine allein auf Berlin
und Brandenburg bezogene Relation ebenso wenig Aussagekraft, wie eine auf
Niedersachsen beschränkte115. Ebenso beliebig
sind auch Vergleiche zwischen Bewerberzahl und Zulassungszahl116.
Eine
Veränderung des praktizierten Verteilungsschlüssels bedarf unter
kapazitätsrechtlichen Gesichtspunkten einer vorherigen Abstimmung unter den
beteiligten Ländern, bei der erörtert werden muß, ob sich die bisherige
Gesamtkapazität mit einer anderen Verteilung aufrecht erhalten läßt oder ob
es zu Kürzungen kommen muß und wie sich diese auf die Aufnahmekapazität der
einzelnen Standorte auswirken. Erst wenn ein derartiger Abstimmungsversuch
ergebnislos geblieben ist, ist ein Bundesland zu einseitigen Maßnahmen
berechtigt117.
V.
Rechtsschutz gegen den Abbau von Hochschulkapazitäten
Klöver118 und Hufeld119
behandeln den Individualrechtsschutz, soweit Kapazitätsabbau die Hochschulen,
die Professoren als beamtete Lehrer und Forscher, die wissenschaftlichen
Assistenten und Mitarbeiter sowie die Studenten und Doktoranden betroffen
sind. Der Abbau von Hochschulkapazitäten kann sich auch auf Berufungszusagen
auswirken120.
Studienplatzbewerber
werden mittelbar betroffen, da bei - unterstellt -gleicher Bewerberzahl der
Abbau von Ausbildungskapazitäten immer zu einer Verschärfung der
Auswahlkriterien führt. Ihnen steht nur die Möglichkeit der Kapazitätsklage
zur Verfügung. Sie können den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragen
und hierbei geltend machen, daß die Regelung über den Abbau von
Ausbildungskapazitäten sie in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG
verletzt. So hat z.B. das VG Hannover121 im
einstweiligen Anordnungsverfahren den Wegfall von 4 Stellen, deren Streichung
auf dem Hochschulstrukturkonzept zur Konsolidierung des Landeshaushalts des
Niedersächsischen Ministeriums für Wissenschaft und Kultur beruhte, aufgrund
von Abwägungsfehlern und nicht ausreichender Begründung der Umsetzung nicht
akzeptiert. Die gegen den Beschluß des VG Hannover eingelegte Beschwerde vor
dem OVG Lüneburg blieb erfolglos122 .
Gegen
gesetzgeberische Maßnahmen, wie sie das Land Berlin ergriffen hat, kann sich
der Studienbewerber nach den Kammerbeschlüssen vom 10.3. und 22.7.1999 nur
dann wehren, wenn
-
sich für den Gesetzgeber aus den Wertentscheidungen des Grundgesetzes und der
Inanspruchnahme des Ausbildungsmonopols durch den Staat ein objektiver
sozialstaatlicher Auftrag zur Bereitstellung ausreichender
Ausbildungskapazitäten für das Jeweilige Fach ergibt,
-
wenn aus einem solchen Verfassungsauftrag ein grundrechtlicher Anspruch auf
Beibehaltung der bisherigen Studienplatzzahl ableitbar wäre und
- wenn
dieser Verfassungsauftrag evident verletzt würde.
Kriterien
hierfür sind gegenwärtig nicht ersichtlich
Fußnoten:
1
Vgl. StGH Baden-Württernberg, Urt. v. 28. 8. 1981 - ER 1/81, DÖV 1981, 963;
Karpen, Abbau von Hochschulkapazitäten, 1987 sowie v. Brünneck, DÖV 1984, 993
ff.
2
Püttner/Losch, WissR 1986, 105 ff.; Tettinger, WissR 1990, 101 ff.;
Tettinger/Widera, WissR 1990, 199 ff., Becker/Brehm NVwZ 1994 750 754
3
Becker/Brehm, NVwZ 1994, 750, 754 f.
4
Vgl. hierzu Brehm/Zimmerling/Becker, NVwZ 1996, 1173 ff.
5
Dieser Stellenabbau bzw. die Stellenverlagerung wurden von den
nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichten im einstweiligen
Anordnungsverfahren durchweg akzeptiert, OVG Münster, Beschl. v. 19. 5. 1989
- 13 B 4094/89 u.a. -; Beschl. v. 2. 6. 1989 - 13 B 4051/89 -; Beschl. v. 20.
6. 1989 - 13 B 4061/89 -; weitere Nachweise bei Becker, NVwZ 1989, 321 Fri.
64; Hauptsacheverfahren hierzu gab es nicht.
6
Siehe 7. Änderungsverordnung zur Approbationsordnung für Ärzte vom 21. 12.
1989, BGBl. 1 S. 1549. Die Rechtsprechung hat diese Änderung des
Ausbildungsrechtes weit überwiegend nicht beanstandet, siehe z.B. OVG
Koblenz, Beschl. v. 6. 8. 1991 - 1 1) 10.014/91.OVG -; VGH Kassel, Beschl. v.
1. 10. 1991 - Ma 02 G 5422/91 T -; OVG Münster, Beschl. v. 10. 11. 1993 - 13
C 86/93 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 2. 12. 1991 -10 N 5134/91 - und v. 6. 12.
1991 - 10 N 5341/91 -; VGH Mannheim, Beschl. v. 29. 12. 1992 - NC 9 S 55/92
-; VGH München, Beschl. v. 18. 9. 1991 - 7 CE 90.10198 u.a., KMK-HSchR NT. 41
C Nr. 3; OVG Schleswig, Beschl. v. 10. 4.1992 - 3 N 92/91 -.
7
Die Berechnung der Ausbildungskapazitäten erfolgt nach der Verordnung über
die Kapazitätsermittlung, die curricularen Normwerte und die Festsetzung von
Zulas-stingszahlen (Kapazitätsverordnung-KapVO), die Landesrecht ist, wobei
jedoch die Linder-KapVOen gern. Art. 7 Abs. 3 Satz 5 StV des Staatsvertrages
über die Vergabe von Studienplätzen vom 12. 3. 1992 (gleichmäßige und
erschöpfende Auslastung der Hochschulen) weitestgehend übereinstimmen
(allerdings ist nicht immer die Numerie-ru ng der Paragraphen identisch). Die
"Muster-KapVO" kann bezogen werden von der ZVS unter der
Registriernummer 15.4-3600.
8
Beide Änderungen des Kapazitätsrechtes werden von der Rechtsprechung durchweg
nicht anerkannt, siehe zur Neufassung des § 9 Abs. 3 Ziff. 3 c KapVO OVG
Koblenz, Beschl. v. 10. 12.1997 - 1 D 12.216/970VG -; OVG Berlin, Beschl. v.
17.3. 1998 - OVG 7 NC 116.97 - sowie Beschl. v. 11. 5. 1999 - OVG 5 NC 215.99
-; VGH München, Beschl. v. 30.4.1998 - 7 CE 98.10.016 OVG Lüneburg, Beschl.
v. 10. 12. .1998 - 10 N 3473/98 -. Siehe zur Neuregelung des 21 a KapVO (in
manchen Ländern ist dies ein geänderter §21 KapVO) OVG Hamburg, Beschl. v.
26. 9.1996 - OVG Bs III
84/96 -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. 7.1996 - 10 N 352/96 - sowie 10 N
771/95; OVG Berlin, Beschl. v. 23. 4.1996 - OVG 7 NC 17.96 -.
9
Dies wurde gebilligt vom VG Schwerin, Beschl. v. 7. 7.1995 - 1 B 752/97 -
sowie OVG Greifswald, Beschl. v. 23. 7.1997 - 2 M 106/97 -.
10
Die Rechtsprechung äußerst sich überwiegend kritisch, so z.B. VGH Kassel,
Beschl.v.27.10.1998- NC2840/98, WissR1999, 88 sowie VGHambur Beschl.v.26.3.
1999 - 3 Nc 96/98 u.a. -.
11
V. 22.12.1993, GVBI. S. 65Z
12
V. 3.1.1995, GVBI. S. 1.
13
Hierzu VG Berlin, Beschl. v. 14.2.1997 - 3 A 1720/96, NVwZ 1999,908.
14
V. 23. 7.1992, GVBI. S. 201.
15
Die Berliner Verwaltungsgerichte hatten diese Kapazitätsfestsetzung zunächst
nicht akzeptiert; vgl. OVG Berlin, Beschl. v. 28. 9.1993 - OVG 7 S 1 z93 -
sowie Beschl. v. 29. 6. 1995 - OVG 7 NC 11.95 -. Entgegen dieser
Rechtsprechung des 7. Senates des OVG Berlin hat der seit dem 1. 1. 1999
nunmehr zuständige 5. Senat des OVG Berlin weitaus weniger Bedenken gegen diesen
Kapazitätsabbau, vgl. Beschl. v. 26. 8. 1999 -OVG 5 NC 394.99 -.
16
V. 15.4.1996, GVBI. S. 126.
17
Vorlagebeschl. v. 28. 10. 1997 - VG 12 A 654.95
18
BVerfG (2. Kammer des Ersten Senats), Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97,
NVwZ-RR 1999,481.
19
Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich indes eindeutig, daß das vorliegende
Ge-richt von der Verfassungswidrigkeit der Norm überzeugt ist und seit Jahren
im einst-weiligen Anordnungsverfahren die Verfassungswidrigkeit betont hat.
20
BVerfG, Urt. v. 18. 7. 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303, 333
NJW 1972, 156 1. Das OVG Hamburg, Beschl. v. 8. 10. 1999 - 3 Nc 106/99 - hält
dem entgegen, daß eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf den
Maßstab der Evi-denz in der hier erheblichen Frage des Kapazitätsabbaus
darauf hinauslaufen würde, daß die für die Gestaltung des Haushalts
zuständigen staatlichen Organe bei der Strei-chung oder Umbettung von Stellen
praktisch freie Hand hätten.
21
BVerfG (l. Kammer des Ersten Senats), Beschl. v. 22. 7 1999 - 1 BvR 709/97,
DVBL 1999,1577.
22
Siehe hierzu ausführlich BahrolBerlin1Hiibenthal, Das
Hochschulzulassungs-recht, 3. Aufl. 1994, S. 43 ff.
23
Möglicherweise zeichnet sich ein Wandel der Rechtsprechung des BVerfG zu Art.
12 Abs. 1 GG ab. So wird in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
derzeit die Verfassungsgemäßheit des Psychotherapeutengesetzes (PsychThG) vom
16. 6. 1998, BGBl. I S. 1311 im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG diskutiert,
siehe z.B. OVG Hamburg, Beschl. v. 23. 6.1999 - 6 Bs 118/99, NJW 1999,2754;
VG Hannover, Beschl. v. 25. 3. 1999 - 14 B 1183/99 -; VG Stuttgart, Beschl.
v. 28. 4.1999 - 4 K 1655/99 -; VG Berlin, Beschl. v. 19. 5. 1999 - VG 14 A
158/99 -. Das BVerfG, Beschl. v. 28. 7.1999 - 1 BvR 1006/99, NJW 1999, 2729
hat - soweit ersichtlich als einziges Gericht - in Zweifel gezogen, ob
überhaupt der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt sei.
24
Karpen (Fn. 1), S. 51 ff.; Hufeld, DÖV 1997,1025 ff.; Klöver, DÖD 1997,153
ff.
25
V. 18. 12. 1987, GVBI. S. 508.
26
V. 15. 3. 1988, GVBL S. 144.
27
So z.B. durch Erlaß vom 13. 7.1988 - Z A 1-4025.88/4020.89 - II B 1 - 6035
be-treffend die Universität Düsseldorf, siehe hierzu VG Düsseldorf, Beschl.
v. 14.12. 1988 - 15 L 8053/88 -.
28
Vgl. z.B. OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 9. 1996 - OVG Bs 111 84/96 -; OVG
Lüneburg, Beschl. v. 30. Z 1996 - 10 N 352/96 - sowie Beschl. v. 30. 7.1996 -
10 N 771/ 95 -; OVG Berlin, Beschl. v. 23.4.1996 - OVG 7 NC 17.96 -.
29
VGH Kassel, Beschl. v. 29. 3. 1999 - 8 NC 3862/98 - unter Bezugnahme auf
BVerfG, Beschl. v. 8.2.1984 - 1 BvR 850/83 u.a. -, BVerfGE 66,155,179.
30
So z.B.VGBerlin,Beschl.v.5.4.1994-3A129/94-sowieBeschl.v.27.5.1994-12 A 44/94
-; VG Münster, Beschl. v. 19. 12. 1994 - 8 NC 161/94 -.
31
BVerwG, Beschl. v. 23. 7.1987 - 7 C 70.85, KMK-HSchR 1988, 338; BVerwG, Beschl.
v. 15. 12. 1989 - 7 C 15/89, DVBI. 1990, 526, jeweils ohne eindeutige
Aussage.
32
VGH München, Beschl. v. 3. 2. 1999 - M 3 E L 98.20231 -; im Ergebnis ebenso
VGH Kassel, Beschl. v. 29. 3. 1999 - 8 NC 3862/98 - für die Umwidmung einer
Lehr-stelle in Forschungs- und Funktionsstelle.
33
VGH Kassel, Beschl. v. 2Z 10. 1998 - 8 NC 2877/98, WissR 1999, 88; OVG
Ham-burg, Beschl. v. 26. 3. 1999 - 3 NC 65/98 -.
34
Urt. v. 19. 5. 1999 - NC 7 K 3563/98 -, ebenso Beschl. v. 1 Z 6. 1999 - NC 7
K 1017/99-
35
Unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 15. 12. 1989 - 7 C 67/88, DVB1 1990,
530.
36
BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 - 7 C 15/88 -, NVwZ-RR 1990,349; VGH Mann-heim,
Beschl. v. 18. 2.1987 -NC 9 S 1731/86 - sowie Beschl. v. 31.1.1990 - NC 9 S
39/ 89 -; OVG Berlin, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 7 S 531.83 -, KMK-HSchR 1984,
796, 798; OVG Lüneburg, Beschl. v. 2Z 3. 1986 - 10 OVG B 244/86 u.a. - sowie
Beschl. v. 1. 3. 1988 - 10 OVG B 1/88 u.a. -.
37
Siehe hierzu VGH Mannheim, Beschl. v. 31.1.1990 - NC 9 S 39/89 -; OVG
Ber-lin, Beschl. v. 31.3.1999 - OVG 5 NC 145.99 u.a. - sowie Beschl. v.
12.5.1999 - OVG 5 NC 306.99 -.
38
V. 21.12.1989, BGBl 1 S. 1549.
39
Siehe hierzu Scheven, WissR 1990, 169 ff.
40
Vgl. BR-DrS 632/89.
41
Siehe beispielhaft VG Berlin, Beschl. v. 2Z 11. 1990 -VG 12 A 688.90 -
sowieVG Hannover, Beschl. v. 15. 12. 1990 - 6 C 57/90 u.a. -.
42
Siehe z.B. OVG Münster, Beschl. v. 16. 5. 1991 - 13 C 93/91 -; OVG Koblenz,
Beschl. v. 6. 8. 1991 - 1 D 10014/91.OVG -; VGH München, Beschl. v. 18. 9.
1991 - 7 CE 90.10198 u.a. -; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12. 11. 1991 - 10 N
5209/91 -; VGH Kassel, Beschl. v. 10. 8. 1992 - Fa 11 E 223/91 T -; a. A.
lediglich OVG Hamburg, Be-schl. v. 15. 4.1992 - OVG Bs 11124/92 -;
offengelassen von OVG Saarlouis, Beschl. v. 6. 8. 1992 - 8 W 17/92 u.a. -.
43
Siehe hierzu die Ausführungen von Prof. Dr. Hardegg, Mitglied der
Sachverstän-digengruppe beim Bundesminister für Gesundheit für die Neuordnung
des Studiums der Medizin und Zahnmedizin und Vorsitzender der Arbeitsgruppe
Medizin bei der ZVS, am 31.1.1994 beim OVG Hamburg, vgl. Protokoll im
Verfahren OVG Bs 11132/ 93 u.a. - (ohne Sachentscheidung).
44
Brehm/Zimmerling/Becker, NVwZ 1996, 1173 ff.; ausführlich hierzu Schoch,
Vorläufiger Rechtsschutz und Risikovertellung im Verwaltungsrecht, 1988, S.
756 ff.
45
BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 - 1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ
1992, 361 mit Anm. Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992, 340 ff .
46
Siehe hierzu VGH Kassel, Beschl. v. 19. 5. 1992 - Gb 12 G 5953/91 T
47
Hierzu OVG Koblenz, Beschl. v. 4.10. 1985 - NC 1 B 325/84, KMK-HSchR 1986,
657 sowie OVG Hamburg, Beschl. v. 7. 5. 1982 - OVG Bf Ill 78/81, KMK-HSchR
1983,879 sowie Beschl. v. 4.8.1992 - OVG Bs 111432/91 -; VG Hamburg, Be-schl.
v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z 924/97 -.
48
BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 - 1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ
1992,361 in. Anm. Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992,340ff.
49
So z.B. OVG Koblenz, Beschl. v. 10. 12.1997 -1 D 12216/97.OVG -; OVG Ber-lin,
Beschl. v. 17 3.1998 - OVG 7 NC 116.97 - sowie Beschl. v. 11. 5.1999 - OVG 5
NC 215.99 -; VGH München, Beschl. v. 15. 10. 1998 - 7 CE 98.10016 -; OVG
Lüneburg, Beschl.v. 10. 12.1998- 10N3473/98-;VGHMannheim, Beschl.v.
23.2.1999-NC9 S 913/98 -; VG Hamburg, Beschl. v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z
924/97 -; VG Gießen, Be-schl. v. 26.11.1997 - 3 Mb 27193/97(3) -; VG Hamburg,
Beschl. v. 11. 11. 1997 - 12 VG Z 924/97 -; VG Sigmaringen, Beschl. v. 3.
4.1998 - NC 6 K 70/98 -. Es gibt zwischen-zeitlich kein einziges
Verwaltungsgericht, das die Neuregelung des KVA für verfas-sungsmäßig
erachtet.
50
In manchen Ländern wurde die Neuregelung auch als § 21 a KapVO eingefügt.
51
OVG Hamburg,Beschl.v.26.9.1996-OVGBslI184/96-.
52
OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 9. 1996 - OVG Bs 11184/96 -; OVG Lüneburg,
Beschl. v. 30. Z 1996 - 10 N 352/96 - sowie 10 N 771/95; OVG Berlin, Beschl.
v. 23. 4. 1996
- OVG 7 NC 1796 JG Hamburg Beschl. v. 2. 6. 1999 - 12 VG Z 105/99
53
VG Berlin, Beschl. v. 5. 11. 1992 - VG 12 A 963.92 u.a. -, (es wurden gem.
dieser Entscheidung 88 Studienplätze unter rund 110 Bewerbern verlost).
54
So z.B. VG Münster, Beschl. v. 12. 5. 1980 - 6 L 6026/80 -; VG Freiburg,
Beschl. v. 23. 5.1984 - NC 6 K 4/84 u.a. -.
55
Vgl. VG Düsseldorf, Beschl. v. lZ 8. 1983 - 15 L 1298/83 -, bestätigt durch
OVG Münster, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 5 B 1975/83 -.
56
Vgl. VG Schwerin, Beschl. v. 7 Z 1995 1 B 752/97 -, bestätigt durch OVG
Greifswald, Beschl. v. 23. 7.1997 - 2 M 106/97
57
VerfGH Berlin, Beschl. v. 22. 10. 1996 - VerfGH 44/96, NVwZ 1997, 790. Mit
Problemen der Hochschulplanung beschäftigt sich auch Thieme, in Flämig u.a.,
Handbuch des Wissenschaftsrechtes, Band 1, 2. Aufl. 1996, S. 837 f.
58
VG Berlin, Beschl. v. 2.4.1998 - VG 3 A 835.97 u.a. - sowie OVG Berlin,
Beschl. v. 26. 8.1999 - OVG 5 NC 394.99 -.
59
Siehe zur Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen Regelung StGH
Baden-Würt-temberg, Urt. v. 28. 8. 1981 - GR 1/8 1, DÖV 1981, 963.
60
VG Berlin, Beschl. v. 26. 1. 1994 - VG 3 A 1279.93 -; VG Berlin, Beschl. v.
6. 5. 1994 - VG 12 A 204.94 - sowie VG Berlin, Beschl. v. 16. 1.1997 - VG 30
A 525.96 -.
61
OVG Berlin, Beschl. v. 12. 12. 1995 - OVG 7 NC 98.95 - sowie Beschl. v. 13.
3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
62
OVG Berlin, Beschl. v. 11. 5. 1999 - OVG 5 NC 215.99 - sowie Beschl. v. 26.
8. 1999 - OVG 5 NC 394.99 -.
63
VG Berlin, Beschl. v. 12. 5. 1999 - VG 12 A 280.99 - sowie Beschl. v. 3. 6.
1999 -VG 30 A 307.99 -.
64
Siehe hierzu BahrolBerlin1Hübenthal, (Fri. 22), 3. Aufl. 1994, S. 43 ff., 68
ff. mit Nachweis der Veröffentlichungen.
65
Bahro/Berlin/ Hübenthal (Fri. 22), S. 375 ff.; Brehm1ZimmerlinglBecker, NVwZ
1996, 1173 ff.
66
Unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97, NVwZ-RR
1999,481.
67
Erlaß des Hess. Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 3 1. Z 1995 Z
116.1 -103/1.
68
So § 7 des Haushaltsgesetzes 1995 vom 20. 12. 1994, GVB1 1994, 752
69
Erlaß des Hess. Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 31. 7.1995 Z
116.1 -103/1.
70
Hochschulstrukurkonzept zur Konsolidierung des Landeshaushalts - 1.
Fort-schreibung - erstellt vom Niedersächsischen Ministerium für Wissenschaft
und Kunst, Referat 106,Az.06.4-24120-26-1/2 vom 19. 4. 1995.
71
So die Angaben des zuständigen Referenten der Hamburger Wissenschafts-behörde
im Rahmen eines Erörterungstermins vor dem OVG Hamburg, Verfahren Psychologie
WS 1995/96, vom 3 0. 5. 1996.
72
HessVGH, Beschl. v. 2Z 10. 1998 - NC 2840/98, WissR 1999, 88
73
OVG Hamburg, Beschl. v. 26. 3. 1999 - 3 Nc 96/98 u.a. -
74
OVG Lüneburg, Beschl. v. 15. 7 1997 - 10 N 7074/96 -.
75
BVerfG, Urt. v. 11. 6.1958 - 1 BvR 596/56, BVerfGE 7,377 = NJW 1958,1035
76
BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL 32/70, BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL
32/ 70 und 25/71, BVerfGE 33,303 = NJW 1972,1561; ebenso BVerfG, Beschl. v.
8.2.1972 - 1 BvR 580/83 u.a., BVerfGE 66, 155 = NVwZ 1984, 571; ausführlich
hierzu Häberle, VVDStRL 30 (1972), 43 ff.; BeckerlHauck, NVwZ 1983, 77 ff.,
79 f.; Dörr, juS 1988, 96 ff. in. w. N. in Fri. 12.
77
BVerfG, Urt. v. 18. 7.1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71, BVerfGE 33, 303, 329, 338
NJW 1972,1561; BVerfG, Beschl. v. 3. 6.1980 - 1 BvR 967,973, 627,737/78,
BVerfGE 54, 173 ff (19 1) = NJW 1980, 2693; BVerfG, Beschl. v. 22. 10. 1991 -
1 BvR 393, 610/85, BVerfGE 85, 36 = NVwZ 1992, 36 1; OVG Berlin, Beschl. v.
13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
78
Vgl. hierzu Häberle, (Fn. 75) S. 43 ff. , 111 f. sowie Martens, VVDStRL 30
(1972), S. 7 ff. 12 f.
79
Häberle, DÖV 1972,729ff. sowie VVDStRL 30,43 ff., 119.
80
So OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996,1239.
81
So z.B. BVerfGE 66, 155 ff zu einer "strukturellen Neuordnung";
BVerwG, Be-schl. v. 23. 7.1987 - 7 C 10/86, DVB1 1988, 393 zum
Stellendispositionsermessen.
82
Hierzu VG Berlin, Beschl. v. 2. 4. 1998 - VG 3 A 199797 u.a.
83
Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239
84
Vgl. ausführlich hierzu OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95,
NVwZ 1996, 1239; v. Münch/Kunig, GG, 4. Auflage 1992, Art. 12 Rz 32 f.;
Reich, HRG, 6. Auflage 1999, § 27 Rz. 1; Tettinger, WissR 1990, 101 ff.;
TettingerIwidera, WissR 1990, 199 ff.; vgl. zum Parallelproblem der Gewährung
des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG Papier, Handbuch des
Staatsrechts, Bd. VI., 5 154 Rz. 15. Siehe zum vergleichbaren Problem der Einschränkung
der Niederlassungsfreiheit der Kassenärzte durch § 368a RVO im einzelnen
BVerfGE 11, 30 ff. = NJW 1960, 715 ff. sowie Zimmerling/Jung, NJW 198 8, 2934
ff.
85
OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239, 1242 mit
Nachweis der Rechtsprechung und Literatur
86
Daß eine Begründung bei grundrechtsbeeinträchtigenden Maßnahmen erforder-lich
ist, dürfte heute außer Frage stehen; siehe insoweit zur Begründungspflicht
bei Prüfungsentscheidungen ZimmerlinglBrehm, Prüfungsrecht, 1998, Rz. 353 ff.
87
OVG Lüneburg, Beschl. v. 8. 3. 1984 - 10 OVG B 1200/83 u.a., KMK-HSchR 1984,
784; Beschl. v. 6. 12. 1984 - 10 OVG B 1856/84 u.a., KMK-HSchR 1985, 560; OVG
Berlin, Beschl. v. 16. 3. 1984 - 7 S 531.83, KMK-HSchR 1984, 796; OVG Berlin,
Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, NVwZ 1996, 1239; VGH Mannheim, Urt. v.
16. 12.1986 - NC 9 S 1542/86, NVwZ 1987,716; VG Berlin, Beschl. v. 13. 5.1993
- VG 12 A 118.93 u.a., KMK-HSchR n.E 41 C Nr. 10; vgl. Becker NVwZ 1989, 315
bei Fn. 56 f.; Brehm1ZimmerlinglBecker, NVwZ 1996, 1173 ff., 1175 (bei Fri.
24/25); ebenso für die Rekonstruktion der Normwerte BVerfGE 85, 36 ff. 56 =
NVwZ 1992, 361, 362; vgl. hierzu Brehm/Zimmerling; NVwZ 1992, 340 ff.
88
BVerwG, Urt.v. 23. 7.1987 - 7 C 10/86 u.a., NVwZ 1989,360
89
BVerf G, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 NC 147/95, BVerfGE 85, 36, 56 = NVwZ
1992, 361362 mit Besprechung Brehm1Zimmerling, NVwZ 1992, 340 ff.
90
Beschl. v. 10. 3. 1999 - 1 BvL 27/97, NVwZ-RR 1999, 48 1, sowie Beschl. v.
22. 7. 1999 - 1 BvR 709/97, DVBL 1999, 1577. Heftige Kritik an dieser
Rechtsprechung des BVerfG übt auch das OVG Hamburg, Beschl. v. 8. 10. 1999 -
3 Nc 106/99 -, u.a. mit dem Hinweis, daß in Kammerbeschlüssen gern. § 31
BVerfGG keine Bindungswirkung zukomme.
91
BVerfG, Beschl. v. 31. 5. 1995 - 1 BvR 1379, 1413/94, BVerfGE 81, 108, 116
zur Aufhebung einer Steuerbegünstigung für künstlerische Berufe und BVerfGE
93, 85, 95 = NVwZ 1996, 709 zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften in
Nordrhein-Westfalen.
92
Das BVerfG bezieht sich in seinem Beschluß vom 10. 3. 1999 ausschließlich auf
BVerfGE 33, 303, 333; im Beschluß vom 22. 7. 1999 nimmt das BVerfG Bezug atz
BVerfGE 33, 303, 333; 43, 291, 325 sowie auf den Beschluß vom 10. 3. 1999. So
wird fälschlicherweise eine ständige einschlägige Rechtsprechung suggeriert.
93
So auch BVerfG, Beschl. v. 8. 2. 1984 - 1 BvR 580/83 u.a., BVerfGE 66, 155
NVwZ 1984,571 ff.
94
Vgl. BVerfG, Beschl. v. 3. 6.1980 - 1 BvR 967,973, 627,737/78, BVerfGE 54,173
ff, 191 = NJW 1980,2693; BVerfG, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 NC 147/95, BVerfGE
85, 36 NVwZ 1992,361.
95
OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3.1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996,1239.
96
z.B. Art. 21 Satz 1 der Verfassung von Berlin.
97
BVerfG, Beschl.v. 10. 3.1992- 1 BvR454/91, BVerfGE 85,360 ff, 384;BVerfG,
Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 42 ' 4/71, BVerfGE 35, 79 ff, 116
98
BVerfG, Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 424/71, BVerf`GE 35, 79, 114; VerfGH
Berlin, Urt. v. 22. 10. 1996 - VerfGH 44, 96 -.
99
Hufeld, DÖV 1997, 1025 ff., 1028 f. unter Bezugnahme auf Papier,
WissR-Beiheft 12, Die Auflösung der Akademie der Wissenschaften zu Berlin,
1994, S. 56 ff., 64; Klöver, DÖD 1997,153,155.
100
BVerfG, Beschl. v. 29. 5. 1973 - 1 BvR 424/71, BVerfGE 35, 79 ff, 114,
116-BVerfG, Beschl. v. 10. 3.1992-1 BvR454/91, BVerfGE 85,360ff, 384; BVerfG,
Beschl. v. 3. 3. 1993 - 1 BvR 557/88, BVerfGE 88,129,136f.
101
Beschl. v. 10. 3.1997 - 1 BvR 27/97, NVwZ-RR 1999,481.
102
OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996,1239
103
BVerwG, Beschl. v. 29. 6. 1988 - 7 CB 64/87, BVerwG, DVB1. 1989, 96 f. sowie
Tettinger, WissR 1990,120.
104
BVerfG, Beschl. v. 18. 12. 1968 - 1 BvR 638/64, BVerfGE 24, 367,406; Karpen
(Fn. 1), S. 30
105
StGHBaden-Württemberg,Urt.v.28.8.1981-ER1/8l,DÖV1981,963f.,964
106
Karpen (Fn. 1), S. 31.
107
OVG Berlin, Beschl. v. 13. 3. 1996 - 7 C 147/95, NVwZ 1996, 1239; Tettinger,
WissR 1990,114
108
OVG Berlin,Beschl.v.13.3.1996-7C147/95,NVwZ1996,1239
109
BVerfG, Beschl. v. 16. 3. 1971 - 1 BvR 52/66, BVerfGE 3 0, 2 92, 316.
110
BVerfG, Beschl. v. 31. 10. 1984 - 1 BvR 35/82, BVerfGE 68, 193, 218 f.;
Karpen (Fn. 1), S. 35
111
Karpen (Fn. 1), S. 35
112
Vgl. hierzu das Hochschulstrukturkonzept Niedersachsen sowie Vermerk des
Berliner Senators für Wissenschaft, Forschung und Kultur zu
Einsparmöglichkeiten beim Fachbereich Veterinärmedizin der FU Berlin in Höhe
von ca. 15 000,- DM vom 15. 3. 1996, Wiss I E.
113
Hochschulstrukturkonzept S. 12, 19, 32 f.; vgl. hierzu OVG Lüneburg Beschl.
v. 15. Z 1997 - 10 N 7074/96 u.a. -
114
Angeblich Studienplätze pro 1600 Einwohner: in Bayern 19,97, in Hessen 35,29,
in Niedersachsen 35, 71, in Sachsen 32, 66 und in Berlin 61, 55, unter
Einbeziehung von Brandenburg allerdings 37,7
115
Vgl. zur historisch gewachsenen Arbeitsteilung zwischen den Bundesländern OVG
Lüneburg, Beschl. v. 15. Z 1997 - 10 N 7074/96 -.
116
Vgl. zu einem solchen Beispiel VG Berlin, Beschl. v. 2. 4. 1998 - VG 3 A
199Z97 u.a.
117
OVG Lüneburg Beschl. v. 15. 7 1997 - 10 N 7074/96
118
Klöver, DÖD 1997,153 ff.
119
Hufeld, DÖV 1997,1031 ff
120
Siehe hierzu KloepferJZ 1999,161; Kirchhof, JZ 1998,275; OVG Berlin, Beschl.
v. 24.6.1997-4 S 406/96, NVwZ-RR 1997,712 = DÖV 1997,879; OVG Münster,
Beschl. v. 27.11.1996 - 25 A 3079/93, NVwZ-RR 1997,457 sowie VGH Mannheim,
Urt. v. 21.4.1999 - 9 S 2653/98, KMK-HSchR NF 42 H Nr. 24.
121
Beschl. v. 9. 12. 1996 - 6 C 5576/96 u.a.
122
Beschl. v. 15. 7.1997 - 10 N 7079/96 u.a.
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